今天这个题目可以叫完善农村发展体制机制，促进农业发展方式的转变。今年全国人大通过了“十二五”的规划，有关完善农业农村发展体制机制的问题，中央的文件里面有这么一段话，叫坚持和完善农村基本经营制度，现有农村土地承包关系保持稳定，并长久不变。在依法自愿有偿和加强服务的基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营，支持农民专业合作社和农业产业化龙头企业发展，加快健全农业社会化服务体系，提高农业经营组织化程度。
咱们国家的农村自上个世纪80年代实现了改革，实现家庭承包经营以后，我们形成了以家庭承包经营为基础，统分结合的双重经营体制，是现阶段我们国家农村的基本体制。在这个制度框架下，现阶段我们国家经营方式的基本特点是小规模分散经营。将来随着工业化、城镇化、市场化、世界化、国际化的快速发展，就显示出了它的一些弊端。特别是组织化程度低，社会化服务体系不健全这样的问题暴露得比较明显。所以中央认为完善和创新农业农村经营体制机制的问题十分重要，十分迫切。我想完善和创新农业的经营体制机制，结合监管工作的业务，总共分以下几个方面来介绍情况，来提出一些问题。
一、发展多种形式的适度规模经营
在稳定的基础上，让土地流起来，发展多种形式的的适度规模经营。土地承包经营权的流转是伴随着农村劳动力的转移而出现的客观经济现象，反映了农地合理利用和优化配置的需要，对加快改造传统农业，发展适度规模经营，提高农地资源的利用率和劳动生产力具有重要的作用。近些年来，我国农村劳动力的转移加快，从农业流向工业和第三产业，从农村流向城镇。根据国家统计局的统计年报，到去年底，我们国家农村转移的劳动力是两亿四千二百二十三万，2.4亿的农村劳动力转移出来了，离开了农村，占到了农村劳动力总数的大体是44%的样子。在这2.4亿个农村劳动力当中，从业六个月以上的农民工是一亿五千三百三十五万，占到了农村劳动力总数将近30%。
今年春节过后，农业部派出了26个调研组，分赴全国各地，我带一个组去的是重庆，重点跑了两个县的四个乡镇，八个村庄。从我们组调研的情况与及其他各个组交流的情况来看，目前农村劳动力的转移对农业经营方式的影响极高。那么现在我们国家的农业在许多地方呈现明显粗放经营特征，我们概括从业劳动力为“三化”，叫“老人化”、“妇女化”“低文化”。这种状况并将会进一步持续发展，根据预测，今后二十年我们国家的城镇率每年将会提高0.8到1个百分点，由目前的46.6%提高到65%，城镇人口还要新增三个亿。这对我们的农业经营方式提出了很紧迫的要求，推动新的规模经营的主体来尽量扩大农地经营的规模，这是对我们农业经营方式转变提出的一个迫切的要求。
目前，根据我们司里的统计，到去年底，全国农户的承包地流转的面积达到了1.9亿亩，占到了将近承包地面积总数的14.7%。流转的形式以转包和出租为主，分别占到了总面积的50.5%和27.1%。流转的对象以农户为主，占到了67.7%，合作社流转是达到了11.7%，流向工商企业的是达到8%。
土地流转过程中出现的问题
（一）一些地方违背农民的意愿，强行推动流转。
（二）我们流转的市场发育得慢，供求双方缺乏有效信息衔接，市场还没有完全建立起来。
（三）非法改变农地的用途。
过去我们工作的重点一个是稳定土地承包关系的问题，这个是流转的前提和基础，如果是土地承包关系不稳定、不扎实，要推动下一步土地流转会带来一些很不确定的因素。十七届三中全会，中央在农村政策上有一个非常明确的规定、要求。就是土地承包关系要做到长久不变。这个意思是啥意思呢？我们的第一轮承包期是15年，15年之后，中央就决定延长30年，延长30年，大体到目前为止，搞土地承包比较早的地方还剩下十四五年的时间，晚一点的还剩下十六七年的时间，第二轮承包就到期了，十七届三中全会就明确了，就是要做到长久保持不变。土地承包关系要稳定，并长久保持不变，这是一个重大的政策。
对这个政策怎么落实？现在是一个很大的问题。首先认识上不尽完全一致，在学术界认识不尽完全一致，在政府的有关部门认识不太一致，更重要的是在基层，农民对这个问题的认识也不尽一致，要害就是说如何处理人地矛盾的问题。第一轮承包十五年，第二轮承包三十年，这就是四十五年过去了，在第一轮的时候有的根据人口的变化有些地方做了一些调整。特别是《土地承包法》颁发以后，明确规定不能够再根据人口的变动来调整承包地了。由于我们人口是一年一年都要发生变化，就出现一个人地矛盾的问题，有的农户一份承包地，一个人承包的地，后来家里人口多，两三个劳动力来耕种。有的家庭一个劳动力包了好几份承包地种，这个就出现了人均承包地不平等、不均衡的问题。
农户放弃承包地的问题
原来二轮延包时，就是当时由于税费比较重，有一部分农户放弃了承包地。在各地表现还不太一样，平均3%-5%的样子，有的地方可能到10%。我们主张等二轮延包结束以后，这部分的农户的承包地的权益也应该再给他们。为了实现土地承包关系的稳定，现在中央决定要搞土地承包经营权的登记试点。土地的登记，它是在原来我们的承包合同管理的基础上，一个制度性的建设，这件事意义很大，严格来讲，我们现在的土地承包管理还没有达到物权，因为土地承包权已经赋予了它物权，还没有达到物权管理的这么一个登记管理的程度，世界各个国家，特别是发达国家在土地的登记上有一套完整的理论指导，有一套规范的操作办法，这一块我们国家还比较薄弱，由于这个事需要探索，所以中央决定搞试点。
重点解决这么几个问题：
（一）现实与登记不符的问题，我们的承包合同现在所记载的面积跟它实际的土地面积严重不相符，从全国大数来讲，就是实际耕种的面积要高出分给农民地承包合同上记载的面积，高出30%左右，这对我们农民的权益很不利。
（二）农户的承包地的界定不清楚。
（三）作为县级人民政府这个地方没有一个健全的登记部门，我们要把登记部要健立起来。力求通过试点要探索一个我们国家农地，特别是农户承包地一个比较完整、健全的登记的制度。
另外，按照《土地承包法》第二十六条规定，农户转为非农业户口的，他的承包耕地和场地要交回给发包方，如不交回，发包方可以收回，强行收回。现在随着大量农村人口往外转移，随着城镇化的快速发展，这种情况会越来越多，现在有一部分学者认为应该收回这一条规定，切实保障农民的权益，这是一种观点。另外一种观点认为我们国家人多地少，高度分散，如果是劳动力转移到了城镇，这个地仍然被他所占有，这对我们国家的农业发展，特别是农地规模化的推进很不利，所以不主张修改这一条规定。
关于培育规模经营主体的问题
规模经营主体是土地承包经营权流转的需求的主体，是代表土地流转的重要力量，如何引导和培育规模经营主体的发展，也是一个很重大的问题。目前，参与到土地流转，从市场主体上来看主要是三大类，一类就是农户之间的流转，或者是专业大户，主要是流向专业大户或家庭农场。第二类就是流向合作社，由地方专门成立的土地流转合作社，流向合作社。第三类就是流向了工商企业。
在这个问题上，中央在2001年的时候专门发布 “18号文件”，对土地的流转问题中央做出了一系列的规定。其中对工商企业流转这个问题，叫不提倡工商企业长时间大面积租赁和经营农户承包地，这是在十年前中央做出的规定，政策规定。这已经是十年过去了，现在工商企业租赁农民承包地，从事农业经营的势头发展得很快，各方的看法分歧也比较大，尤其是基层的干部，地方的同志，因为如果工商企业进入农业，有利于增加了农业的投入，有利于促进现代农业大发展，应该大大地提倡和推动，为此一些地方采取了一系列的鼓励措施。从而也使整个发展得比较快。学术界有一种观点，这种情况客观也存在，工商企业进入农业，排斥了农民的就业，虽然我们有的工商企业把原来承包地的农民不同程度地吸引，还是让他来打工，但是打工的比例少，大企业就是20-30%的样子，所以排斥了农民的就业。总的来讲对工商企业的利弊要有一个权衡分析，正确来引导。
另外一个流转的主体就是合作社，现在土地股份合作社的形式多种多样，有一种形式就是成立土地股份合作社以后，仍然返租给农户经营。第二种形式，成立土地股份合作社以后实行统一经营，直接由合作社统一来经营。第三种情况是成立土地股份合作社以后，把农民的地给包过来以后，再统一发包给工商企业。所以对土地股份合作社的利弊到底怎么看也是需要去研究的一个问题。
土地的租赁服务的问题
从农村经营管理部门的角度，或者从政府的角度来看，要做好服务的工作，主要的是要强化我们叫合同管理，现在土地的流转合同签订率还比较低，没有签订书面的合同书，容易产生一些矛盾和纠纷，所以我们要强化合同的管理，现在我们整个经管系统要推广流转标准合同文本，要建立流转合同的备案、登记，这是一项工作。然后是要探索建立用途的监管，要探索建立什么样的市场主体，什么样的人可以来承租农民的地，承租了地以后，他从事的是什么样的生产经营，都要做探索。另外是要风险的防范，特别是流转的价格等一些风险，基层监管部门要做好这项工作。
另外从服务的角度，围绕着怎样培育流转市场，现在各地做得比较多的就是在乡镇一级建立土地流转服务中心，在村里建立土地流转的信息员，及时地把流转的信息通过这个土地流转服务中心发布出去，来做好信息的有效的衔接有的地方在县市的范围里建立土地流转市场。这一块就是要做好服务性的工作，这是基层的经管部门在围绕土地流转中服务的工作。
二、发展农民专业合作社
农民专业合作社是农民自愿联合的互助性的合作组织，它不同于企业法人，也不同于生产法人，跟过去的集体合作组织也有所区别。
自从2007年国家出台《农民专业合作社法》以来，我们国家的农民专业合作社发展势头非常好，根据全国工商总局的统计，到今年的第一季度末，全国依法在工商部门登记的农民专业合作社达到了40.76万家，入社的成员达到了780.3万户。其实根据我们的统计，实际上入社的农户已经将近三千万农户了，大体是16%的农户加入到合作社里来，应该说总的发展还是比较快。合作社在提高农业的组织化程度方面发挥了十分重要的作用。（大部分）的合作社是销售农民的农产品，然后统一购买生产资料。在流通领域的合作社，它的明显的效果就是减少了购买的成本，降低了他购买的费用，提高了农产品销售的价格，这个作用很明显，这是第一个方面的作用。
合作社在推广先进的技术方面作用也很明显，由于它有统一规范的技术标准，所以对提高农产品的质量安全作用非常大。再有一项作用就是现在有部分合作社同时搞农产品的储藏和加工，这一块对增加农民收入作用非常地明显，好处给了农民，这几个方面的作用都表明合作社是我们国家创新农业经营体制的一个重要的途径，重要的载体。
我们希望通过土地的流转，发掘一大批专业大户、家庭农场，但是由于我们国家特殊的国情，要寄希望通过大户的发展，家庭农场的发展，要实现农业规模化经营这条路要走很长的时间，也是一个很缓慢的过程。农业的规模化经营主要是通过走农民专业合作社这条路，把农民组织起来，从而实现建立在小规模分散经营的基础上的联合，实现农村规模化的经营，这个可能是最主要的形式。
我们经管部门也是国家主管农民专业合作社指导服务的业务部门，现在着重从这几个方面来推动我们的工作：第一个就是政策扶持，给合作社的发展创造一个良好的政策指导环境，另外，各级财政，在财政上也给予合作社很多扶持。其中我们农业部联合财政部七个部委出台了一项政策，就是凡是支农的项目，各级财政支农的项目要优先放给合作社，专门出台了这么一个文件。在经营上，我们也联合好多经营部门，也出台了扶持合作社发展的经营政策，财政、税收、金融目前都有出台了一系列优惠的政策。下一步在政策方面还有这么几件事需要做：
（一）支持有条件的合作社开展资金互助活动。
（二）扶持农民合作社办加工业，如果是合作社不办加工业，仅仅搞一点供销的合作，那是一个低层次的，扶持合作社搞加工业，这是一个很大的政策。
（三）办联合社。现在我们的合作社规模都很小，有的甚至就是那么几十户农民联合起来，规模很小，市场竞争力不强。怎么在单个合作社的基础上办联合社，包括中央一级的联合社，包括区域性的联合社，这是一个大问题。
另外，我们关心的一个问题就是合作社的规范管理。现在合作社的规范化管理水平并不高，或者是现在有一批合作社并不规范，达不到《合作社法》所提的一些要求。我们对不规范的合作社的问题不能视而不见，要重视合作社的内部建设的问题，规范化建设的问题。为此，有11个部门联合开展了一项行动，叫农民专业合作社示范社的建设行动。就是要准备逐级培育一批比较规范的示范社，通过示范社的带动来促进我们国家农民专业合作社的规范化发展。
我们的合作社不规范，最关键的地方是在于大户跟一般合作社成员的关系，或者说如何处理好按交易量分配和按资分配的关系。合作社从本质上来讲，它是一个劳动的合作，《合作社法》明确规定，合作社社费的盈余必须按照交易量或交易额返还的比例，不能低于60%，剩下的40%你可以按照合作社入股的资金去按资分配，这已经找到了按资分配的依据，它并不是百分之百都是按照交易量去分配。其实在实际操作当中仍然面临一个问题，就是资本的积极性并不高，合作社的发展碰到的最大的问题就是缺钱，限制了资金的资本的分配，所以限制了大户的积极性，这是制约我们合作社发展的一个很要命的一个问题。
三、产业化
产业化在我们国家已经走过了二十多年的历程，所谓的产业化，主要就是依托龙头企业，依靠龙头企业、农产品，以农产品加工的龙头企业的带动，使龙头企业给农民有一定的利益连接的方式，把农产品的生产、加工、销售实现一体化。它比较好地实现了小农户跟大市场的衔接，是我们建起现代农业的主要形式。我们的统计到去年底，全国各类农业产业化组织是25.49万个，其中龙头企业是达到了9.9万个，带动的农户数是1.07亿户，农民年户均通过产业化经营的方式增收了2100块钱。
目前我们国家产业化发展的特点有三个特点：
（一）龙头企业的发展，农产品加工业的发展，由东部沿海地区向中部转移。过去在沿海，广东、福建、浙江、江苏、山东这一带农产品加工的龙头企业发展得很快，随着沿海地区劳动力成本的上升，以及原料供给的紧张，现在大量的龙头企业，农产品加工业都往中部来转移，像安徽、河南、江西、湖南这些地方。
（二）龙头企业集聚性的发展。现在越来越多的龙头企业集聚在一起建立农产品的加工园区等等，这当然跟地方政府的引导有关系，根据目前的统计，全国有670余个龙头企业集聚区。
（三）产业化其中很要害的一个问题，就是跟农民的关系怎么来处理的问题，即利益连接机制的问题。
现在从我们工作的指导上有这么几个重点：
（一）就是要培育壮大龙头企业，把龙头企业的规模做大，现在我们的龙头企业总的来讲，规模还是偏小，带动的能力还不是很强，主营业务达到上百亿的龙头企业全国只有24家。为了扶持我们龙头企业做大做强，我们正在研究制订扶持龙头企业发展的一个政策性文件，是在今年“两会”期间，温总理在与政协委员座谈的时候，明确提出来要扶持龙头企业发展，为此国务院要出台一个专门的文件，这件事是由农业部来牵头。
（二）密切龙头企业跟农民之间的利益连接，这个事现在我们更多的是要往紧密性的连接方面来发展我们现在就是要进一步来总结现有的连接的方式，要往紧密性的联合来推进、来引导，特别是我们要提倡龙头企业跟合作社要联合起来。龙头企业挨家挨户打交道很难，如果是通过合作社做中介，由合作社再跟一家一户去打交道，这个产业链一旦连接起来，就降低了龙头企业的管理的费用。
（三）引导龙头企业集聚性的发展，最近我们部里也收到一个文件，在全国要建立农业产业化示范基地，这个示范基地主要是引导龙头企业集聚性的发展，在一个市的范围内，以农产品加工园区为依托，建立农业产业化的示范基地。其中有几个硬性的标准，一个要设在国家的现代示范农业区内。第二个是要国家性的龙头企业至少有两三家以上。还有其他的一些条件。
四、农村集体经济发展的问题
人民公社解体以后，农村集体经济组织到底怎么来看待？现在认识并不完全一致。但是从中央的文件上来讲，一直是重视农村集体经济的发展，强调要发展壮大农村集体经济，特别是增强集体经济的服务功能。这个事也是值得认真研究的一个问题。到去年底我们国家农村的集体资产总共有1.85万个亿，村均三百多万。当年的经营收益全国是932个亿，村均是15.1万元，分布极不均衡，年收益在五万元以下的村占到了81.4%，也就是说绝大多数的村庄集体经济相当的薄弱。
我个人认为，集体经济是农村经营体制里面统一经营层次的一个重要组成部分，过去讲农村基本经营制度，或者讲双重经营体制的时候，还是框在农村集体经济组织内部的这么一种双重体制，就是以家庭承包经营为基础，统分结合的双重经营体制，前面大的前提是农村集体经济组织实行这样一种制度。十七届三中全会，就把集体经济组织作为，仅仅是作为统一经营里面的一个组成部分，这个统一经营，除了集体以外，把合作社，一个是龙头企业产业化涵盖进来。一个是国家集聚性经济的服务，一个是其他社会化服务主体，虽然现在把农民经营的层次给扩展到这么多主体了，但是毕竟集体是统一经营政策的一个重要组成部分，所以值得重视。
另外，我认为它是农民共同富裕的一个重要的物质基础，集体经济，尤其是随着工业化、城镇的加速推进，以土地及其土地增值的这部分收益是农村集体的一个重要的财富来源。必须对集体经济给予高度的重视。今年，私营经济发展很好的地方，集体经济发展势头很快、很猛，特别是城郊村，集体经济的规模上达几个亿，十几个亿的都有。我们城镇化快速发展，就是建立在以土地增值这一块。
怎么来发展壮大集体经济。现在我们是从两个角度来看，一是利用好80%的村庄，搞好他的资源的开发利用，哪个村都有一些荒地，哪个村都有机动地，或者是一些房产，过去这些资源，资产的利用很不规范，损失、流失的利益很多，加强这些资产资源的管理，集体的收益可以成倍地增长。另外，在经济发达的地方，以土地增值收益促进集体物业的发展作为一个重要的抓手来推动集体经济的发展。
集体经济发展一定要改革。现在我们的集体经济已经绝不同于过去的商品企业了，更不同于过去那个集体经济了，在具备条件的地方我们是推进产权制度的改革，这个产权制度的改革就是集体的企业引入现代企业经营制度。从全国来看，比较好的方式就是股份合作制，就是把集体的资产划到每一个农民身上，然后来实行现代企业的管理。
五、社会化服务的问题
要搞现代农业必须要发展农业的社会化服务，农业社会化服务从政策层面界定就是以国家公共服务为依托，要多元化的社会主体来参与，要推进社会化服务的格局。说到底是两部分，一部分是国家公益性的服务体系怎么建立，另外一部分就是商业化的服务，或者市场的服务体系怎么来建。目前从国家的公益性服务来讲，有三个体系正在建立当中，一个是过去的农田推广体系，第二个现在是效益服务的体系，第三个是农产品质量安全的体系。现在中央要求在今年底在乡镇都要健全这三个机构，要配备人员，要开展服务。这是国家现在明确的，要在基层建立这三个机构。除了这三个机构的建立以外，政府应该还给农民提供什么样的服务需要系统地去研究。
现在像我们农民比较迫切的是金融方面的服务，也包括保险的服务。当然还有其他社会管理的一些跟服务相结合的一些事情，也是需要逐步来建立。另一块就是市场化的服务，对市场化服务的主体，国家怎么去扶持？当然现在比较好的前提是合作社多了，产业化也有了，同时还有其他的一些市场化服务的主体，怎么去建立？更多的从国家的层面，从国家政策层面怎么来扶持社会化服务体系的发育，也是一个比较大的问题。最近国务院领导同志已经明确，要把农业社会化的服务体系的建设拉拢到国家农村综合改革的一项重要内容里去，在“十二五”要大力推进农业社会化服务体系的建设。
